副主席鲍曼关于监管和监管的证词

主席希尔、排名委员沃特斯，以及委员会其他各位成员，感谢你们给予我机会就美联储的监督与监管活动作证。

我今天的证词将聚焦两个方面。第一，银行业的当前状况，正如随同我提交给委员会的材料一并提供的《2025年秋季 Supervision and Regulation Report》（《监督与监管报告》）（fall 2025）所详细说明的那样。第二，自今年早些时候我获确认担任监督副主席以来，我在各项重点工作方面取得的进展。我的重点工作涉及我们金融体系的效率、安全与稳健性，以及稳定性；以及对该体系的监管与监督的有效性与问责性。金融部门在我们的经济中发挥关键作用，因为它作为必不可少的中介，将储蓄导向生产性投资，并使资金、信贷与资本得以在整个经济中流动。我们的监督与监管必须支持一个安全稳健的银行体系，在促进经济增长的同时，也要维护金融稳定。

银行业状况

让我先对银行业状况作一份最新通报。正如《Supervision and Regulation Report》（《监督与监管报告》）（fall 2025）所显示的那样，银行体系依然稳健且具有韧性。各银行继续报告强劲的资本充足率以及显著的流动性缓冲，这使它们能够很好地支持经济增长。银行业整体健康状况体现在持续的贷款增长、在大多数类别中不良贷款的下降，以及强劲的盈利能力。值得注意的是，非银行金融机构继续提高其在全部贷款市场中的占比，在不面临同样的资本、流动性以及其他审慎标准的情况下，为受监管银行带来强有力的竞争。

受监管的银行必须具备能够有效与那些同时在支付与放贷方面向银行发起挑战的非银行竞争对手相抗衡的能力。为此，美联储正在鼓励银行进行创新，以改进其提供的产品与服务。新技术可以打造更高效率的银行业，扩大信贷获取，同时也让与金融科技（fintech）以及数字资产公司的竞争环境更加公平。我们目前正与其他银行监管机构合作，根据《GENIUS Act》要求，制定适用于稳定币发行方的资本、流动性与多元化监管规定。我们也需要在数字资产处理方面提供清晰度，以确保银行体系能够很好地支撑数字资产相关活动。我认为这不仅包括对哪些活动具有可允许性的明确说明，也包括在提出新的使用场景时，愿意提供监管层面的反馈。作为监管者，我的职责是以负责任的方式鼓励创新，我们必须持续提升我们监督由创新所带来的安全稳健性风险的能力。

优先聚焦社区银行议题

美联储的一项目标，是使我们的监管与监督框架能够准确反映不同银行对金融体系所构成的风险。社区银行所适用的标准比大型银行更不严苛，但在把监管与监督针对这些银行的独特需求与具体情境进行定制方面，仍然存在更多空间。我们不能继续将为最大型银行设计的政策与监督预期，推行到规模更小、风险更低且结构更不复杂的银行身上。

在这方面，我支持国会采取举措，减轻对社区银行的负担。我支持提高一些静态且过时的法定门槛，包括资产门槛，而这些门槛多年来都未曾更新。部分由于资产增长伴随随时间推移出现了通胀，小型银行开始受到本应适用于更大规模银行的法律与监管规定的约束。我也支持对《银行保密法》（Bank Secrecy Act）以及反洗钱框架作出改进，这将有助于执法，同时尽量减少不必要的监管负担，而这种负担会不成比例地落在社区银行身上。举例而言，自设立之日起，货币交易报告（Currency Transaction Reports，CTRs）与可疑活动报告（Suspicious Activity Reports，SARs）的门槛都未曾调整；尽管经济与金融体系在几十年间实现了显著增长。这些门槛应当被更新，以便更有效地将资源集中在那些确实可疑的交易与活动上。

在可能的情况下，美联储正在采取自身行动，进一步将监管与监督措施进行定制，以帮助社区银行更有效地服务其客户与所在社区。我们最近提出了对社区银行杠杆率的修改，以便在保留安全稳健性以及银行体系资本实力的前提下，为社区银行提供更大的资本框架灵活性与可选性。这样，社区银行就能够专注于其核心使命：通过向家庭与企业发放贷款来刺激经济增长与活动。我们也在最近为互助银行发布了新的资本选择，包括可能符合一级普通股权益（tier 1 common equity）或额外一级权益（additional tier 1 equity）的资本工具。我们愿意对这些选择进一步加以完善，并期待收到反馈。

现在也到了更有效地为社区银行量身定制并购（M&A）以及新设（de novo）特许申请流程的时候。我们正在探索简化这些流程，并更新《Federal Reserve Board》（Board）关于并购分析的方法，以准确地考虑小型银行之间的竞争。现在正是建立一种适用于社区银行的框架之时：该框架能够认可社区银行的独特优势，并支持其在为美国各地的企业与家庭提供金融服务方面所扮演的关键角色。

有效的监管框架，是我们能够有效监督金融机构的关键运营基础。我们正在进行第三次《经济增长与监管纸张削减法案》（Economic Growth and Regulatory Paperwork Reduction Act，EGRPRA）审查，以消除过时、不必要或过度负担的规则。我的预期是——与以往的EGRPRA审查不同——本次审查将带来实质性变化。这类定期评估应当成为我们工作的持续组成部分。采取主动方式，将确保监管能够对银行业不断演变的需求与状况作出响应，并具备适应性。

大型银行的监管议程

我们也在对美联储对大型银行的监管进行现代化与简化。Board正在考虑对我们大型银行监管资本框架的四大支柱分别作出修改：压力测试（stress testing）、补充杠杆率（the supplementary leverage ratio）、巴塞尔III框架（the Basel III framework），以及全球系统重要性银行（global systemically important banking organization，G-SIB）附加费（the G-SIB surcharge）。

压力测试。Board最近发布了一项提案，以增强公众问责，并确保我们的压力测试框架及其实务能够产生稳健的结果。该提案包括披露压力测试模型、设计压力测试情景的框架，以及2026年压力测试的情景。该提案降低了波动性，并在完全透明的前提下平衡模型的稳健性与稳定性。它也确保，未来对这些模型作出的任何重大变更，在实施之前都将先征求公众意见。

补充杠杆率。银行监管机构最近已就美国G-SIB的增强补充杠杆率提案完成了最终确定的变更。1 这些变更有助于确保杠杆资本要求主要作为风险计量资本要求的“后备兜底”（backstop），从而符合最初的设想。当杠杆率在总体上成为约束条件时，它会抑制银行和交易商从事低风险活动，包括持有国债证券，因为杠杆率会对安全资产与风险资产适用相同的资本要求。

巴塞尔III。Board与我们的联邦银行监管机构同行一起，已采取步骤推进巴塞尔III在美国的落实。完成巴塞尔III对于银行业而言是一项重要的“收官”工作：它将降低不确定性，并明确资本要求，使银行能够作出更充分的信息基础上的业务与投资决策。我的做法是从底层开始对新框架进行校准，而不是倒过来推演变化，以实现预先确定或事先设想的资本要求路径。将资本要求现代化，以支持市场流动性、可负担的住房拥有，以及银行业的安全稳健性，是这些变更的重要目标。特别是，在U.S. standardized approach（U.S. standardized approach）下，对按揭贷款以及按揭服务资产（mortgage servicing assets）的资本处理，已经导致银行减少参与这一项重要放贷活动，从而可能削减对按揭信贷的获取。我们正在考虑更细化地区分按揭贷款风险性的方法，并使相关收益惠及各类规模的金融机构，而不仅仅是最大型银行。

G-SIB附加费。此外，美联储也正在与更广泛的资本框架改革工作协同推进，以进一步完善G-SIB附加费框架。我们的综合框架必须在安全与稳健性之间取得恰当平衡，以确保金融稳定并促进经济增长。附加费必须经过审慎校准，避免无意中抑制银行业支持更广泛经济的能力。我们必须维持一个稳健的金融体系，同时不施加不必要的负担，从而阻碍经济增长。

监督

我现在将转向美联储的监督项目。在过去七年里，我始终一贯强调在监督中保持透明、问责与公平的重要性。这些原则指导了我担任州银行专员时的做法，并且今天仍继续指导我的工作。与此同时，我也仍然聚焦在Board推动银行安全稳健运营以及维护美国金融体系稳定所承担的责任。

一个有效的监督框架必须聚焦那些影响一家银行财务状况的因素，包括对银行运营以及对更广泛金融体系稳定性构成的重大风险，而不是那些本质上不重要却会转移注意力、偏离核心安全与稳健性问题的事项。该框架必须从设计之初就以风险为基础，将资源集中在风险影响最为重大的地方，并根据每家机构的规模、复杂程度与风险特征来定制监督。我一直支持一种以风险为导向、量身定制的监督与监管方法，并且我在近期发布的指导文件中已向美联储检查人员明确了这种方向，同时这些指导也已公开发布。2

作为这一努力的一部分，美联储也正在考虑制定一项监管规则，以澄清基于不安全或不稳健做法采取执法行动的标准，即需关注事项（Matters Requiring Attention，MRAs），以及基于对安全与稳健性构成威胁而得出的其他监督发现。我们修订后的框架将优先处理对银行构成实质性威胁的问题，而不是行政性缺陷。通过将我们的监督资源聚焦于那些在历史上与银行失败相关联的重大问题，我们将建立一个更有效率、更高效率的监督体系，从而增强金融稳定。

我们采取的另一个步骤，是通过审查我们的CAMELS框架来回应这些关切；该框架自1979年以来一直存在，且几乎没有作出修改。例如，“管理”（Management，“M”）这一部分因其作为一个武断且高度主观的“兜底”类别而饱受广泛批评。为所有组成部分建立清晰的衡量指标与参数，将确保我们监督评估的透明性与客观性。银行评级应当反映整体的安全与稳健性，而不仅仅是单一组成部分中的孤立缺陷。在对大型金融机构（Large Financial Institution，LFI）评级体系进行最近一次修改之前，银行往往被贴上“并非‘管理良好’（not ‘well managed’）”的标签，尽管它们拥有强劲的资本与流动性状况。为了解决这一不足，Board最近已完成对LFI评级体系的修订，该修订旨在处理评级与公司整体状况之间的不匹配问题。

除了强化对金融风险的关注、更新我们的评级框架，以及完善我们的监督工具之外，我们也在审查我们的监督指令、报告与行动。此外，Board已正式终止在其监督项目中使用声誉风险（reputational risk）的做法。3 这一变化回应了合理的担忧，即围绕诸如声誉风险这类含糊概念进行的监督，可能会不当影响银行的业务决策。我们也正在考虑制定一项监管规则，以防止Board人员鼓励、影响或迫使银行“去银行化”（debank）或拒绝为某位客户提供银行服务，原因是该客户在宪法上受保护的政治或宗教信念、关联、言论或行为。请让我讲得清楚：银行监管者绝不应当——也不会在我任内——规定某些个人或合法企业银行被允许为其提供服务的对象。银行必须保持自由，能够基于自身的风险评估作出为个人与合法企业提供服务的决定。

再次感谢你们今天上午给予我出席作证的机会。正如你们所知，美联储目前处于联邦公开市场委员会（Federal Open Market Committee，FOMC）的会前静默期（pre-Federal Open Market Committee（FOMC）meeting blackout period）；在此期间，FOMC成员被禁止讨论货币政策。因此，不幸的是，我将无法在今天的听证会上讨论货币政策。在此基础上，我期待回答你们提出的问题。

1. Board of Governors of the Federal Reserve System，“Agencies Request Comment on Proposal to Modify Certain Regulatory Capital Standards（各机构就拟修改某些监管资本标准征求意见的请求）”，press release（新闻稿），2025年6月27日。Return to text

2. 请参见Board of Governors of the Federal Reserve System，“Federal Reserve Board Releases Information Regarding Enhancements to Bank Supervision（美联储理事会发布有关加强银行监督的改进信息）”，press release（新闻稿），2025年11月18日。Return to text

3. 请参见Board of Governors of the Federal Reserve System，“Federal Reserve Board Announces That Reputational Risk Will No Longer Be a Component of Examination Programs in Its Supervision of Banks（美联储理事会宣布：在其对银行的监督中，声誉风险将不再作为检查项目的一项组成部分）”，press release（新闻稿），2025年6月23日。Return to text