สหรัฐกำลังเตรียมดำเนินการก้าวสำคัญที่อาจช่วยให้ธนาคารขนาดใหญ่ของสหรัฐดำเนินงานได้ง่ายขึ้น
เพื่อเข้าใจสิ่งนี้อย่างชัดเจน จำเป็นต้องมองกลไกการทำงานของระบบธนาคาร ตัวหน่วยงานกำกับดูแลเป็นผู้กำหนดระดับทุนที่ธนาคารต้องรักษาไว้เพื่อรองรับความเสียหาย รวมถึงระดับสภาพคล่องที่จำเป็นในกรณีที่แหล่งเงินทุนขาดแคลนอย่างกะทันหัน
ทุนและสภาพคล่องจำนวนมากช่วยให้ธนาคารมั่นคงขึ้น แต่ในขณะเดียวกันก็จำกัดความสามารถในการปล่อยสินเชื่อ การทำธุรกรรม หรือคืนเงินให้ผู้ถือหุ้น ในทางตรงกันข้าม เมื่อข้อกำหนดต่ำลง ธนาคารจะมีพื้นที่ในการดำเนินงานมากขึ้น แต่เบาะรองรับก็จะบางลงเมื่อเกิดความผันผวนในตลาด
การแลกเปลี่ยนนี้กำลังกลับมาอยู่ในศูนย์กลางของนโยบายธนาคารในสหรัฐฯ เมื่อวันที่ 12 มีนาคม รองประธานฝ่ายกำกับดูแลของธนาคารกลางสหรัฐ Michelle Bowman กล่าวว่าหน่วยงานกำกับดูแลกำลังเตรียมปรับเปลี่ยนกฎเกณฑ์ Basel III “ช่วงสุดท้าย” ซึ่งเป็นชุดข้อกำหนดทุนหลังวิกฤตปี 2008 ที่ Wall Street พยายามผ่อนคลายมาหลายปี
เวอร์ชันใหม่อาจทำให้ข้อกำหนดทุนสำหรับธนาคารขนาดใหญ่อยู่ในระดับเดิม หรือแม้แต่ลดลงเล็กน้อยเมื่อคำนึงถึงการปรับเปลี่ยนที่เกี่ยวข้อง ซึ่งอาจปล่อยทุนส่วนเกินในอุตสาหกรรมธนาคารมากกว่า 175 พันล้านดอลลาร์ ข้อกำหนดเพิ่มเติมสำหรับธนาคารระดับโลกที่ใหญ่ที่สุดอาจลดลงประมาณ 10%
นี่เป็นการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญเมื่อเทียบกับท่าทีเมื่อไม่ถึงสามปีก่อน
ร่างก่อนหน้านี้ ซึ่งผลักดันในปี 2023 ภายใต้การนำของ Michael Barr ซึ่งเป็นผู้ดำรงตำแหน่งก่อน Bowman เสนอให้เพิ่มข้อกำหนดทุนสำหรับธนาคารขนาดใหญ่อีกประมาณ 19% ธนาคารในเวลานั้นโต้แย้งว่ากฎเกณฑ์นี้จะทำให้สินเชื่อแพงขึ้น ลดความสามารถในการสร้างตลาด และผลักกิจกรรมทางการเงินออกจากระบบที่ได้รับการกำกับดูแล
ในขณะเดียวกัน ผู้สนับสนุนกฎระเบียบที่เข้มงวดยิ่งขึ้นเชื่อว่าหลายปีของอัตราดอกเบี้ยต่ำ รายการสินทรัพย์ที่เน้นความเสี่ยงต่ำ และความเครียดทางการเงินซ้ำๆ ทำให้ระบบต้องการเบาะรองรับที่หนาขึ้น อย่างไรก็ตาม ร่างใหม่ดูเหมือนจะเอียงไปทางความเห็นของอุตสาหกรรมธนาคารมากขึ้น
ความแตกต่างอย่างชัดเจนกับ Bitcoin
น่าสังเกตว่า ในขณะที่วอชิงตันดูเหมือนพร้อมให้ธนาคารขนาดใหญ่มีความยืดหยุ่นด้านทุนและสภาพคล่องมากขึ้น การถือครอง Bitcoin โดยตรงในงบดุลของธนาคารยังคงต้องปฏิบัติตามกฎระเบียบที่เข้มงวดยิ่งกว่าเดิม
ตามกฎ Basel ระดับทุนและอัตราส่วนความเสี่ยงสูงอาจทำให้การถือครอง Bitcoin มีต้นทุนด้านทุนสูงมาก แม้จะถูกกฎหมายอนุญาตก็ตาม ซึ่งแสดงให้เห็นว่าหน่วยงานกำกับดูแลยังคงรู้สึกสบายใจมากขึ้นในการปกป้องความเสี่ยงในระบบการเงินแบบดั้งเดิม มากกว่าการทำให้ Bitcoin กลายเป็นส่วนหนึ่งของงบดุลของธนาคาร
การเปลี่ยนแปลงนโยบายที่สำคัญกว่าข้อกำหนดทุน
การผ่อนคลายข้อกำหนดทุนเองก็เป็นเรื่องใหญ่สำหรับอุตสาหกรรมธนาคาร แต่ผลกระทบของมันยังครอบคลุมไปถึงอีกปัจจัยหนึ่ง นั่นคือ สภาพคล่อง
ในต้นเดือนนี้ เจ้าหน้าที่กระทรวงการคลังสหรัฐฯ กล่าวว่าพวกเขากำลังพิจารณาปรับกฎระเบียบด้านสภาพคล่อง และเสนอแนวคิดให้ธนาคารสามารถนับสินทรัพย์ค้ำประกันที่วางไว้ล่วงหน้าที่ “หน้าต่างชำระเงิน” ของธนาคารกลางสหรัฐฯ เป็นสภาพคล่องในกฎเกณฑ์ได้
ง่ายๆ ก็คือ หน่วยงานกำกับดูแลอาจเริ่มมองว่าความสามารถในการกู้เงินฉุกเฉินจาก Fed เป็นส่วนหนึ่งของสภาพคล่องที่สามารถนำมาใช้ได้ ซึ่งกระทรวงการคลังเรียกความสามารถในการกู้ยืมนี้ว่า “สภาพคล่องที่สามารถเปลี่ยนเป็นเงินสดได้จริง”
นั่นหมายความว่าธนาคารอาจไม่จำเป็นต้องถือครองสินทรัพย์ “ตาย” มากเกินไปเพื่อปฏิบัติตามกฎ หากพวกเขาสามารถพิสูจน์ว่ามีสินทรัพย์ค้ำประกันพร้อมอยู่ที่ Fed และสามารถเปลี่ยนเป็นเงินสดได้อย่างรวดเร็ว กล่าวอีกนัยหนึ่ง ระบบกำลังถูกออกแบบใหม่ให้พึ่งพาบทบาทของธนาคารกลางมากขึ้น
เป็นเวลาหลายปีที่หน่วยงานกำกับดูแลพยายามสร้างกรอบการทำงานให้ธนาคารสามารถรับมือกับวิกฤตได้ พวกเขาต้องถือครองสินทรัพย์สภาพคล่องเพียงพอเพื่อรับมือกับการถอนเงินจำนวนมาก ในขณะที่หน้าต่างชำระเงินของ Fed ถูกมองว่าเป็นเครื่องมือฉุกเฉินสุดท้าย
แต่ในความเป็นจริง ธนาคารมักหลีกเลี่ยงการใช้เครื่องมือนี้ เพราะการกู้ยืมจากหน้าต่างชำระเงินมักถูกมองว่าเป็นสัญญาณของปัญหา กระทรวงการคลังสหรัฐฯ ยอมรับอย่างเปิดเผยว่า “อคติ” นี้เป็นปัญหา และเชื่อว่ากฎระเบียบควรสะท้อนความเป็นจริงที่เครื่องมือนี้มีไว้ใช้ในยามฉุกเฉินเท่านั้น
บทเรียนจากวิกฤตธนาคารภาคปี 2023
การเปลี่ยนแปลงนี้น่าสนใจเป็นพิเศษ เมื่อพิจารณาว่าเพียงสามปีที่ผ่านมา ระบบธนาคารสหรัฐฯ เผชิญกับแรงกระแทกครั้งใหญ่
ธนาคาร Silicon Valley Bank, Signature Bank และ First Republic ล้มลงเมื่อความเชื่อมั่นหายไปอย่างรวดเร็ว ผู้ฝากเงินถอนเงินอย่างรวดเร็วในระดับที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน และสภาพคล่องที่ดูเหมือนจะมีอยู่ในเชิงทฤษฎีกลับยากที่จะระดมในความเป็นจริง
รายงานของ Fed เกี่ยวกับ Silicon Valley Bank ชี้ให้เห็นว่าธนาคารนี้มีจุดอ่อนร้ายแรงด้านการบริหารความเสี่ยงด้านสภาพคล่อง และหน่วยงานกำกับดูแลก็ไม่ตระหนักถึงความเสี่ยงในขณะขยายขนาด
ในเวลานั้น แนวทางแก้ไขอย่างเป็นทางการชัดเจนคือ การเฝ้าระวังให้ดีขึ้น เตรียมพร้อมให้มากขึ้น และเสริมสร้างความสามารถในการรับมือของระบบธนาคาร
แต่ร่างแก้ไขปี 2026 กลับเสนอแนวทางที่แตกต่างออกไป: ข้อกำหนดทุนที่เบาลง วิธีปฏิบัติที่นุ่มนวลขึ้นต่อการวางสินทรัพย์ค้ำประกันที่ Fed และข้อจำกัดน้อยลงต่อธนาคารขนาดใหญ่
ช่องว่างที่มากขึ้นสำหรับธนาคาร
หากกรอบใหม่ได้รับการอนุมัติ ธนาคารขนาดใหญ่จะมีพื้นที่มากขึ้นในการขยายสินเชื่อ เพิ่มกิจกรรมทางการค้า ซื้อคืนหุ้น และสนับสนุนดีลทางการเงิน
ผู้สนับสนุนเชื่อว่านี่คือเป้าหมายหลัก โดย Michelle Bowman โต้แย้งว่าข้อกำหนดทุนที่สูงเกินไปสร้างต้นทุนทางเศรษฐกิจที่สำคัญ และอาจขัดขวางบทบาทหลักของธนาคารในการให้สินเชื่อแก่เศรษฐกิจ
องค์กรในอุตสาหกรรมธนาคารก็แสดงความเห็นในทิศทางเดียวกันว่า การแก้ไขนี้จะช่วยให้ข้อกำหนดการกำกับดูแลสะท้อนความเสี่ยงที่แท้จริงได้ดีขึ้น
การแลกเปลี่ยนของระบบการเงิน
แต่ด้านตรงข้ามของการเปลี่ยนแปลงนี้ก็ชัดเจนเช่นกัน
ข้อกำหนดด้านทุนทำหน้าที่เป็นตัวลดแรงสั่นสะเทือนของระบบการเงิน ขณะที่ข้อกำหนดด้านสภาพคล่องก็เป็นเสมือนเบรกความปลอดภัย เมื่อทั้งสองผ่อนคลายพร้อมกัน ธนาคารจะมีอิสระมากขึ้น แต่ระบบก็ลดกลไกการป้องกันที่เป็นเสมือนแรงเสียดทาน
นั่นหมายความว่านโยบายกำลังเปลี่ยนจากเป้าหมายสูงสุดด้านความปลอดภัย ไปสู่การเน้นประสิทธิภาพ การเติบโตของสินเชื่อ และความง่ายในการเข้าถึงแหล่งทุนจาก Fed
ช่วงเวลาของการตัดสินใจนี้ก็เป็นที่ถกเถียงกันอย่างมาก
วุฒิสมาชิก Elizabeth Warren เตือนว่าควรไม่ผ่อนคลายเกณฑ์ทุนในบริบทของความเสี่ยงด้านภูมิรัฐศาสตร์และเครดิตที่เพิ่มขึ้น แม้จะเป็นมุมมองทางการเมือง แต่ก็ชี้ให้เห็นความขัดแย้งในประเด็นนี้
หลังจากการล้มของ Silicon Valley Bank วอชิงตันย้ำว่าความสามารถในการรับมือของระบบธนาคารต้องเป็นอันดับแรก แต่ตอนนี้ เมื่อความกังวลเรื่องการเติบโตชะลอ ความผันผวนในตลาด และความเสี่ยงด้านแหล่งทุนกลับมาอีกครั้ง วอชิงตันก็เตรียมผ่อนคลายพื้นที่ดำเนินงานของธนาคารขนาดใหญ่
ระบบธนาคารยังคงพึ่งพา “ตาข่ายนิรภัย” ของธนาคารกลาง
โดยแก่นแท้แล้ว นี่คือการตัดสินใจเกี่ยวกับระดับ “เบาะรอง” ที่ระบบการเงินควรเก็บไว้ก่อนเกิดวิกฤตครั้งต่อไป
กรอบที่เข้มงวดยิ่งขึ้นจะบังคับให้ธนาคารเก็บชั้นป้องกันมากขึ้น ซึ่งไม่ได้ใช้ประโยชน์ ในทางตรงกันข้าม กรอบที่ผ่อนคลายจะยอมรับความเสี่ยงที่สูงขึ้นเพื่อแลกกับโอกาสในการปล่อยสินเชื่อที่มากขึ้น ตลาดที่คล่องตัวขึ้น และผลกำไรที่ดีขึ้น
ผู้สนับสนุน Bitcoin เชื่อมานานว่าระบบธนาคารแบบดั้งเดิมพึ่งพาเครื่องมือสนับสนุนฉุกเฉินของธนาคารกลางอย่างมาก แม้จะดูเหมือนว่าระบบดูเสถียรและดำเนินไปเองก็ตาม
หน้าต่างชำระเงินของ Fed ไม่ใช่แค่รายละเอียดทางเทคนิค แต่เป็นส่วนหนึ่งของโครงสร้างพื้นฐานที่ช่วยป้องกันไม่ให้ความเชื่อมั่นของตลาดล่มสลายพร้อมกัน
เมื่อกระทรวงการคลังสหรัฐฯ เสนอให้คำนวณสินทรัพย์ค้ำประกันที่วางไว้ล่วงหน้าที่ Fed ในกฎสภาพคล่อง ก็เท่ากับเป็นการยอมรับว่าระบบการเงินยังคงพึ่งพาโครงสร้างการช่วยเหลือของธนาคารกลาง แม้ในช่วงเวลาที่ถือว่าเป็นปกติ
วิกฤตใหม่ยังไม่เกิดขึ้น แต่วอชิงตันกำลังเขียนกฎเกณฑ์ใหม่หลัง Silicon Valley Bank ครั้งนี้ คำสมมุติฐานคือ เมื่อเกิดความตื่นตระหนก ธนาคารขนาดใหญ่จะต้องมีความยืดหยุ่นมากขึ้น และ “ตาข่ายนิรภัย” ของ Fed ต้องใช้งานง่ายขึ้น
สำหรับ Wall Street นี่เป็นการผ่อนคลายอย่างชัดเจน
สำหรับเศรษฐกิจส่วนที่เหลือ นี่เป็นคำเตือนว่าระบบธนาคารยังคงวนเวียนอยู่กับประเด็นเดิม: ความเสี่ยงส่วนตัวทำงานได้ดีที่สุดเมื่อสภาพคล่องของธนาคารกลางพร้อมเสมอ
