美國加密貨幣立法進入最後窗口期

未來兩週將成為《清晰法案》在國會表決的關鍵窗口期，如果無法取得重要突破，該法案通過的概率將大大降低。

作者：郭麗琴，《財經》研究員

6月，美國加密貨幣立法再次進入衝刺時刻。這意味著，美國是否能通過首部涵蓋所有類型加密貨幣監管的法律，結局已經近在咫尺。

5月下旬的休會期之前，美國參議院銀行、住房和城市事務委員會（下稱“美國參議院銀行事務委員會”）突然針對《數字資產市場清晰法案》（下稱《清晰法案》）舉行了一場關鍵聽證會，並以15:9通過了程序性投票。此後的6月1日，《清晰法案》被正式列入參議院立法議程，但幕後博弈隨之升級。截至發稿，下一輪全體表決的具體時間尚不確定。

正式投票之前是多輪旨在凝聚共識的幕後談判。6月的前三周，在多個行業團體的壓力下，民主黨和共和黨議員就《清晰法案》進行了數次談判，但均未能達成一致。在美學者孫遠釗對《財經》分析稱，從目前的局勢來看，該法案爭議太大，“還在ICU搶救”，如果預期通過的票數不夠，參議院是不敢拿出來正式投票的。

與此同時，立法的時間窗口正在收窄。如果在未來兩週不能再進一步，該法案的走向將岌岌可危。

參考前一年的情況，《清晰法案》的日程已然滯後。2025年6月17日，美國參議院結束冗長辯論後啟動全體表決，以高票通過了《GENIUS法案》——在聯邦層面為美元支持的支付型穩定幣制定發行和運營規則。同年7月17日，美國眾議院通過了該法案。一日後，經美國總統特朗普簽署，《GENIUS法案》生效為法律。

儘管進展並不順利，但白宮數字資產顧問帕特里克·維特於6月12日重申，特朗普政府計劃於7月4日推動《清晰法案》在國會通過。他透露，目前各方正在努力解決一系列問題：包括協調兩個委員會的《清晰法案》措辭、與民主黨議員關於道德條款的談判，以及非法金融措施相關的執法問題。這也意味著，從現在到8月國會休會前是唯一可行的立法窗口期。

隨後的6月18日，共和黨佔據優勢的眾議院也開始表達支持立場。眾議院農業委員會數字資產小組委員會主席達斯蒂·約翰遜稱，如果參議院在 8 月休會前審議數字資產市場結構法案，眾議院將迅速對《清晰法案》採取行動，從而消除其他程序上的不確定性。該表態顯示，眾議院為了支持法案的通過，將自身流程進行壓縮。

這樣一來，《清晰法案》能否在8月休會前成為法律，就要看參議院領導層能否在接下來1周-2周爭取到足夠的票數。

銀行業稱法案存在監管漏洞

《清晰法案》力求涵蓋所有類型的加密貨幣，並為它們的發行、交易和監管制定統一的規則。

該法案的主要目的，是明確界定哪些加密貨幣屬於證券，哪些屬於商品，進而明確其監管主體屬於美國證券交易委員會（SEC）還是美國商品期貨交易委員會（CFTC）。

具體而言，《清晰法案》根據加密貨幣的成熟度或去中心化程度測試，將數字資產分為三個監管類別。在足夠去中心化的網絡上運行的資產（例如比特幣、以太坊和 Solana）被視為商品，受CFTC管轄，可進行現貨和現金交易。早期階段以投資合同形式構建的代幣銷售被視作證券，仍受SEC監管，並需履行相應的披露義務。獲准發行的支付穩定幣將接受 SEC、CFTC 和銀行業聯合監管，並以《GENIUS法案》框架為監管基礎。

但在所有圍繞《清晰法案》的遊說團體中，銀行始終是最高調且強勢的一方。

雖然知名預測機構Galaxy Digital的研究報告指出，若《清晰法案》生效為法律，預計將有數萬億美元的外國資本流入美國金融體系，足以彌補任何美國銀行的存款因穩定幣受到的影響，但銀行業卻不這麼認為。

過去三周，美國銀行業開始在最後的遊說窗口期進一步施壓，不再僅依靠美國銀行家協會（ABA）發聲。銀行業目前最擔心的是，該法案將允許加密貨幣公司向使用美元穩定幣的客戶提供經濟獎勵。他們還認為，像Coinbase這樣的加密貨幣交易所會沿著矽谷創新的一貫路徑：先用巨額獎勵吸引客戶，然後隨著時間的推移逐步取消這些優惠，最終的結局是，大額資金會從銀行流入至加密貨幣公司。

美國商業銀行界的頂流摩根大通首席執行官（CEO）杰米·戴蒙率先下場，稱摩根大通和其他銀行計劃反對目前版本的《清晰法案》。戴蒙支持區塊鏈技術，並認為穩定幣在跨境支付等領域具有實用價值。然而，讓他擔憂的是，加密貨幣公司能夠向穩定幣持有者支付利息或其他類似獎勵，與此同時，該法案卻缺乏足夠的反洗錢（AML）、了解你的客戶（KYC）保障措施，而銀行一直都在遵守這些規章制度。他認為，提供穩定幣收益的加密貨幣公司應該受到銀行級別的監管。

戴蒙還再次點名批評了美國最大的加密貨幣交易所‌Coinbase的CEO布賴恩·阿姆斯特朗，稱其正在華盛頓花費數億美元，以助推該法案最終獲得通過。戴蒙和阿姆斯特朗之間的緊張關係由來已久，但隨著《清晰法案》越來越接近參議院全體表決，這種緊張關係正在公開爆發。

Coinbase迅速回應，否認自己正在從事類似銀行的行為。他們在接受採訪時表示，比如，證券帳戶、星巴克充值卡與銀行帳戶都屬於不同的產品，這些帳戶的監管方式也應該與銀行有所不同。

6月10日，區塊鏈支付公司Ripple（瑞波）的CEO布萊德·加林豪斯公開指責戴蒙“故意歪曲”《清晰法案》，是出於保護摩根大通支付結算業務的考慮。加林豪斯指出，摩根大通的支付結算業務每年創造約200億美元的收入和超過50億美元的利潤。他還指出，摩根大通其實也運營著自己的區塊鏈項目——JPM Coin和Onyx平台，其他大型銀行，例如花旗銀行，也開展了更多元化的加密貨幣業務。

6月17日，美國銀行家協會旗下的非營利組織銀行政策研究所（BPI）發布報告稱，根據現有條款，某些托管機構（包括美國境外托管機構）、服務提供商、交易所（包括那些促進支付穩定幣交易的交易所）、非托管錢包以及去中心化金融（DeFi）開發者、管理員和軟件提供商將不受《清晰法案》的約束。因此，該法案對某些履行類似銀行職能的加密貨幣機構施加了較為寬鬆的反洗錢/反恐融資（AML/CFT）義務，使其成為那些試圖逃避執法部門或國家安全審查者的誘人選擇。

其次，該法案並未明確授權美國財政部對混幣器、比特幣混合器和其他用於洗錢、恐怖主義融資和規避制裁的區塊鏈應用進行制裁或監管。

BPI認為，這些漏洞不利於創新，反而有利於非法金融活動。如果國會想要對加密貨幣行業建立有效的監管，就必須彌補這些漏洞。

儘管包括杰米·戴蒙在內的美國銀行高管持續批評法案漏洞，但熟悉談判進程的人士透露，穩定幣收益條款似乎不再是主要爭議點，現在各方正在努力尋找平衡點。

立法博弈進入膠著狀態

在美國，一項法案必須經眾議院和參議院通過，再由總統簽署，才能成為法律。

與2025年推進《GENIUS法案》類似，白宮設定了在7月4日前後簽署《清晰法案》的目標，但更寬泛的截止日期是8月國會休會期前。在休會結束後，便已進入秋季，因與中期選舉日程衝突，法案很可能面臨徹底擱淺。

如前所述，美國參議院銀行事務委員會於5月早些時候通過了該法案的修訂版本；今年1月，參議院農業委員會也推進了他們的版本。目前，來自兩個委員會的代表正在合併這兩項法案，這是參議院全體審議前的重要一步。但目前這一步驟陷入了膠著狀態。

在參議院的下一輪投票中，若不能獲得100名參議員中的60票支持，將會陷入“冗長辯論”程序，增加法案通過的難度與變數。本屆參議院中，共和黨大約擁有53個席位，即使在特朗普政府的壓力下，共和黨團結一致，也仍然缺少大約7票。目前推進立法的一方正在爭取7名民主黨議員的支持者。

在目前的參議院，一項需要7張跨黨派選票才能通過的法案，處於極度不確定之中。

在美國參議院銀行事務委員會的首輪投票中，除了全體共和黨議員，還有來自亞利桑那州的民主黨參議員魯本·加列戈和來自馬里蘭州的安吉拉·奧爾索布魯克斯與委員會中的所有共和黨人一起投票支持該法案。但他們同時表示，繼續在下一輪投票中支持《清晰法案》是有條件的。

公開資訊顯示，民主黨議員對法案支持的條件一致：調整特朗普本人及監管者的利益衝突和道德規範方面的措辭、穩定幣收益規則、非法金融和反洗錢條款，以及對去中心化金融的保護。目前，立法者們正在尋找一份措辭更為精簡的涉及利益衝突的條款，以爭取7名民主黨議員的支持，同時又不失去那些堅持現有版本的共和黨議員基本盤。

有熟悉談判進展的人士透露，立法者和行業參與者在立法實質內容上基本達成共識，討論越來越集中在利益衝突和道德規範條款上，這些將限制政府官員在任職期間參與加密貨幣相關的商業活動。

此外，該人士透露，議員們現在爭論的是執行問題：該如何執行這些限制措施，而不是這些限制措施是否應該存在。

這對於法案通過來說雖是一個積極信號，但2026年的立法窗口期確實短暫，如果未來兩週不能解決爭議，在國會休會之前，7月僅剩的兩個工作日將不足以支撐接下來的立法流程。

在《清晰法案》立法程序獲得推進的同時，加密貨幣在過去數月持續下跌。

例如，比特幣在近期遭遇大幅回調，相較於歷史高點下跌超過40%，市場觀點普遍認為當前正處於熊市或“隱性熊市”的震盪調整階段。6月5日，比特幣一度跌破6萬美元，創下2024年10月以來的最低水平，較2025年的12.6萬美元歷史高點下跌超過50%。

同時，比特幣在6月21日時已跌至全球資產市值排名的第15位，而去年曾一度排名第5位。由於半導體行業的繁榮，科技股表現強勁，SK海力士的市值迅速增長，甚至有可能超過比特幣。

孫遠釗認為，“現在的立法進程完全是政治操作，恐怕已經與市場的變動沒有太大的關係了。”