副主席鲍曼关于监管和监管的证词

主席斯科特、排名成员沃伦，以及委员会各位成员，感谢你们给予我机会，作证联邦储备局的监督与监管工作。

今天我的证词将聚焦两个领域。第一，银行业的当前状况。第二，自我去年获确认担任监管副主席以来，我的各项重点工作的进展。我的重点与我国金融体系的有效性、安全性与稳健性，以及稳定性有关，也与对该体系进行监管与监督的有效性和问责性有关。我们的监督与监管必须支持一个安全稳健的银行体系，在促进经济增长的同时，也要保障金融稳定。

银行业状况

我将首先对银行业状况进行更新。银行体系仍然稳健且具有韧性。银行继续报告强劲的资本充足率和可观的流动性缓冲，这使其能够很好地支持经济增长。银行业整体健康状况可从持续的信贷增长、除少数类别外不良贷款的下降以及强劲的盈利能力中得到证明。值得注意的是，非银行金融机构继续提高其在总体信贷市场中的份额，在不面临同样的资本、流动性以及其他审慎标准的情况下，为受监管银行带来强有力的竞争。这种来自非银行的竞争包括支付与放贷。

受监管银行必须具备工具和灵活性，以实现创新并有效竞争，同时维持界定我们银行体系的安全性与稳健性。为此，联邦储备局鼓励银行进行创新，以改进其所提供的产品和服务。我们已经撤销了多项旨在阻碍创新的政策。1 我们也正在与其他银行监管机构合作，制定包含稳定币发行人所需资本和流动性的监管规定，该规定按《GENIUS法案》要求执行。

此外，我们将就数字资产的处理方式提供清晰指引，以确保银行体系能够更好地支持数字资产相关活动。这包括明确哪些活动是被允许的，以及对拟议的新用例提供监管反馈的意愿。作为监管者，我的职责是以负责任的方式鼓励创新，我们必须持续提升我们监督创新可能带来的风险的能力，确保安全与稳健。

优先处理社区银行问题

联邦储备局的目标之一，是使我们的监管与监督框架更贴切地反映不同银行商业模式对金融体系所带来的风险。社区银行应当并且确实需要接受比大型银行更低的严格程度标准，并且在这些银行的独特需求与情境方面，存在显著的机会来定制监管与监督。我们不能继续将为最大型银行设计的政策与监管期望一股脑地推向更小、更不具风险且更不复杂的银行。

因此，我支持国会减少对社区银行的负担的努力。我支持提高静态且已过时的法定门槛，包括资产门槛，这些门槛在多年间都未得到更新。由于通胀以及长期经济增长等因素带来的资产增长，导致小型银行被适用了一些原本是为大得多的银行制定的法律与法规。我也支持对《银行保密法》和反洗钱框架进行改进，这将有助于执法，同时尽量减少不必要的监管负担，而这类负担往往不成比例地落在社区银行身上。举例来说，自设立以来，《货币交易报告》和《可疑活动报告》的门槛一直没有调整，尽管经济和金融体系已实现数十年的显著增长。这些门槛应当更新，以便更有效地将资源聚焦于那些真正值得怀疑的交易与活动。

在可能的情况下，联邦储备局正在采取行动，进一步定制监管与监督措施，以支持社区银行更有效地服务其客户与社区。我们正在审慎考虑对我们拟议的社区银行杠杆率的变更意见。这些变更将为社区银行在其资本框架中提供更大的灵活性和选择性，同时保持安全与稳健，并使这些银行能够把精力集中在其核心使命上：通过对家庭和企业的放贷来支持经济增长与活动。我们也在近期发布了针对互助储蓄银行（mutual banks）的新的资本选择，包括可能符合一级普通股权益（tier 1 common equity）或作为补充一级权益（additional tier 1 equity）的资本工具。我们欢迎对这些选择进行进一步完善，并期待收到反馈。

现在也到了要为社区银行量身定制并购以及新设（de novo）特许申请流程。我们正在探索简化这些流程，并更新联邦储备董事会（Board’s）对并购（merger）分析，以准确反映并考虑小型银行之间的竞争。现在正是建立一个承认社区银行独特优势并支持其在为美国各地的企业和家庭提供金融服务方面发挥关键作用的框架的时候。

有效的监管框架是我们能够恰当地监督金融机构的必不可少的基础。我们目前正在开展第三轮《经济增长与监管文书减负法案》（EGRPRA）审查，以消除过时、不必要或过度繁重的规则。我的预期是，与以往的EGRPRA审查不同，这次审查将带来实质性的变化。这种定期评估应当成为我们工作的持续组成部分。采取主动方式，将确保监管能够对银行业不断演变的需求与状况作出响应并具备可调整性。

大型银行的监管议程

我们也在对联邦储备局对大型银行的监管进行现代化与简化。董事会正在考虑对我们大型银行监管资本框架的四个支柱中的每一个进行修改：压力测试、补充杠杆率、巴塞尔III框架，以及G-SIB附加费。

**压力测试 **

董事会在去年10月发布了一项提案，旨在增强公共问责，并确保我们压力测试框架与实践的结果具有稳健性。该提案包括披露压力测试模型、设计压力测试情景的框架，以及2026年压力测试的情景。拟议的模型变更通过解决我们模型中的一些不足来降低资本要求的波动性，并通过提供充分透明度。该提案也确保，对这些模型未来如出现任何重大变更，都将在实施前先征求公众意见。就在本月早些时候，董事会在审阅关于2026年情景的意见之后，发布了2026年压力测试的最终情景。

补充杠杆率（SLR）

银行监管机构也已对美国全球系统重要性银行（G-SIBs）的增强型SLR提案作出最终变更。2 这些变更有助于确保杠杆资本要求主要作为风险加权资本要求的“后盾”，正如最初所设想。当杠杆率通常成为约束性限制时，它会抑制银行与交易商从事低风险活动（包括持有美国国债证券），因为杠杆率会对安全资产与风险资产适用相同的资本要求。

巴塞尔III

董事会与我们联邦银行监管机构的同行已采取措施，推动巴塞尔III在美国的进展。最终完成巴塞尔III将降低不确定性并提供关于资本要求的明确性，使银行能够做出更有依据的经营与投资决策。我的做法是从底层开始校准新的框架，而不是反向推导资本要求的变更以实现预先设定或预想的结果。这些变更将使资本要求实现现代化，以支持市场流动性、负担得起的住房拥有，以及安全与稳健。特别是，在美国标准化方法下对按揭贷款及按揭服务资产的资本处理，导致银行减少参与这一重要放贷活动，从而限制了获得按揭信贷的渠道。我们正在考虑能够以有利于各类规模金融机构（不仅仅是最大型银行）的方式来区分按揭风险的方案。

G-SIB附加费

此外，联邦储备局正在与更广泛的资本框架改革工作协同，努力进一步完善G-SIB附加费框架。我们的综合框架必须在安全与稳健之间取得恰当平衡，确保金融稳定并促进经济增长。我们必须维持一个稳健的金融体系，同时在审慎校准附加费以避免无意中抑制银行业支持更广泛经济的能力的前提下，不能施加不必要的负担从而阻碍经济增长。

监督

转向联邦储备局的监督项目，过去7年里，我一直一贯强调透明、问责与公平在监督中的重要性。这些原则指导了我担任州银行专员时的做法，也继续指导我今天的做法；我始终将关注点放在董事会的责任上，即促进银行的安全稳健运营，以及维护美国金融体系的稳定。

一个有效的监督框架必须聚焦于对银行运营及更广泛金融体系稳定性构成核心的重大风险。让我明确一点：这些核心重大风险包括非金融风险——只要它们对安全与稳健构成威胁，就属于其中。无论是在信贷、流动性、网络安全还是运营方面，强有力的风险管理仍然至关重要，我们将继续对这些风险进行审查。

监督也必须做到因机构而异：根据每家机构的规模、复杂程度与风险状况匹配相应的监管。多年来，我始终支持以风险为导向、并且定制化的监督与监管方式。这种方式与我去年秋天同样公开发布的对联邦储备局检查员给出的指导方向一致。3 其中一个落实的例子，是我们对新的以及现有的“需要关注事项”（Matters Requiring Attention，MRAs）的工作，确保这些事项基于对安全与稳健构成的威胁，并使用清晰措辞来对齐这份指导，同时识别出透明的预期。这项审查是一个重新校准的机会——把重点放在真正重要的事情上——它也与正在进行中的监督相辅相成。我们在必要时也将继续发布监督发现。这并不是削减我们监督工具箱或改变我们的监督方式。

我们正在采取的另一项措施，是通过审查自1979年以来一直存在、且几乎没有修改过的CAMELS框架来应对这些关切。例如，“管理（‘M’）”这一部分长期以来被广泛批评为一种任意且高度主观的“万金油”类别。为所有组成部分建立清晰的指标与参数，将确保我们监督评估的透明度与客观性。银行的评级应当反映整体安全与稳健，而不仅仅是某一个单独组成部分中存在的孤立缺陷。在最近对大型金融机构（LFI）评级体系进行修改之前，尽管银行的资本与流动性状况很强，银行往往仍被贴上“未能妥善管理（not ‘well managed’）”的标签。为了解决这一短板，董事会近期已对LFI评级体系作出最终修订，以解决评级与机构整体状况之间不匹配的问题。

除了强化对核心重大风险的关注、更新我们的评级框架并完善我们的监督工具外，我们也正在审查我们的监督指令、报告与行动。这包括对2023年银行失败事件开展一项独立的第三方审查。该审查将客观分析为何我们的监督存在不足，并提出可执行的发现，以进一步强化我们的监督实践。此外，董事会已正式终止在其对银行的监督项目中使用声誉风险的做法。4 这一变更回应了合理的担忧：围绕诸如声誉风险这类含义模糊的概念进行监督，可能会不恰当地影响一家银行的经营决策。我们也已提出一项监管规则，旨在防止董事会人员鼓励、影响或强迫银行因其在宪法上受保护的政治或宗教信念、所属关系、言论或行为而“去银行化”（debank）或拒绝为客户提供银行服务。让我明确：银行监管者不应当、也在我任内不会由我来规定——银行被允许服务哪些个人与合法企业。银行必须保持自由，基于自身的风险考量来决定为哪些个人与合法企业提供服务。

最后，我也在提高监督透明度。我们已开始发布内部监督手册，起步于我们针对G-SIBs的手册。5

再次感谢你们给予我今天前来出席并作证的机会。我期待回答你们的问题。

1. 参见：美国联邦储备系统理事会（Board of Governors of the Federal Reserve System），“联邦储备理事会撤销2023年政策声明，并发布一项关于对若干由董事会监管的银行进行处理的新政策声明，从而促进负责任的创新”，新闻稿，2025年12月17日。返回文本

2. 参见：美国联邦储备系统理事会（Board of Governors of the Federal Reserve System），“监管机构就拟修改某些监管资本标准提案征求意见”，新闻稿，2025年6月27日。返回文本

3. 参见：美国联邦储备系统理事会（Board of Governors of the Federal Reserve System），“联邦储备理事会发布有关加强银行监督的相关信息”，新闻稿，2025年11月18日。返回文本

4. 参见：美国联邦储备系统理事会（Board of Governors of the Federal Reserve System），“联邦储备理事会宣布：声誉风险将不再是其在对银行进行监督时的审查项目的组成部分”，新闻稿，2025年6月23日。返回文本

5. 参见：美国联邦储备系统理事会（Board of Governors of the Federal Reserve System），“联邦储备理事会发布多份员工手册中的第一份，用于监督规模最大且最复杂的银行”，新闻稿，2025年12月18日。返回文本