副主席鲍曼关于监管和监管的证词

主席希尔、排名委员沃特斯，以及委员会其他成员，感谢你们提供我作证的机会，讨论美联储的监管和监管活动。

今天我的证词将聚焦两个方面。第一，正如随我向委员会提交的《2025年秋季_监管与监管报告_》所详细说明的，银行业的当前状况。第二，自我今年早些时候获确认出任监督副主席以来，我在各项工作优先事项上的进展。我的优先事项涉及我们金融体系的效率、安全与稳健以及稳定，以及对该体系实施监管和监督的有效性与问责性。金融部门在我们的经济中扮演着至关重要的角色，因为它作为必不可少的中介，将储蓄引导至生产性投资，并使资金、信贷和资本能够在整个经济中流动。我们的监管与监管必须支持一个安全稳健、促进经济增长的银行体系，同时也要保障金融稳定。

银行业状况

让我先就银行业状况提供最新情况。正如《监管与监管报告》所显示的，银行体系仍然稳健且具有韧性。银行继续报告强劲的资本充足率以及显著的流动性缓冲，这使它们具备了支持经济增长的良好条件。银行业整体健康状况可从持续的信贷增长、在大多数类别中不良贷款下降，以及强劲的盈利能力得到证明。值得注意的是，非银行金融机构继续扩大其在全部贷款市场中的份额，为受监管银行提供强有力的竞争，但它们并不面临相同的资本、流动性以及其他审慎标准。

受监管的银行必须获得授权，能够与正在同时在支付和放贷方面挑战银行的非银行机构有效竞争。为此，美联储正鼓励银行进行创新，以改进它们所提供的产品和服务。新技术可以创造一个更高效率的银行业，扩大信贷获取，同时也让 fintech 和数字资产公司处于更公平的竞争环境中。我们目前正在与其他银行监管者合作，依据《GENIUS 法案》为稳定币发行人制定资本、流动性和多元化监管规定。我们也需要对数字资产的处理提供清晰指引，以确保银行体系能够在数字资产活动方面做好支撑与布局。我认为这包括对相关活动可行性的明确，但也包括对拟议新用例提供监管反馈的意愿。作为监管者，我的职责是在负责任的方式下鼓励创新，我们必须持续提升我们对创新所带来安全与稳健风险的监督能力。

优先关注社区银行议题

美联储的目标之一，是使我们的监管和监督框架能够准确反映不同银行对金融体系所构成的风险。社区银行相较大型银行，受到更不严格的标准约束，但仍有更多空间可以把监管和监督进一步定制，以满足这些银行的独特需求与具体情形。我们不能继续将为最大银行设计的政策和监督预期，向更小型、风险更低、且更不复杂的银行推进。

对此，我支持国会为减轻社区银行负担所做的努力。我支持提高静态且过时的法定门槛，包括资产门槛，这些门槛多年来都未作更新。由于在一定程度上受到通胀随时间推移的影响，资产增长使得小型银行开始适用本意用于远更大型银行的法律和监管要求。我也支持对《银行保密法》（Bank Secrecy Act）及反洗钱框架的改进，这将有助于执法，同时将不必要的监管负担降到最低，而这些负担往往会不成比例地落在社区银行身上。举例来说，自设立以来，货币交易报告（CTRs）和可疑活动报告（SARs）的门槛一直没有调整。尽管经济和金融体系在数十年间实现了显著增长，这些门槛却仍未更新。应当对这些门槛进行更新，以便更有效地将资源聚焦于那些确实可疑的交易与活动。

在可行的情况下，美联储正在采取自身行动，进一步定制监管与监督措施，以帮助社区银行更有效地服务其客户和社区。我们最近提出对社区银行杠杆率的变更，以便在保持安全与稳健以及银行体系资本实力的前提下，为社区银行提供更大的资本框架灵活性与选择空间。这使社区银行能够专注于其核心使命：通过向家庭和企业发放贷款来刺激经济增长与活动。我们也在近期为互助银行发布了新的资本选项，包括可能符合一级普通股权益（tier 1 common equity）或补充一级权益（additional tier 1 equity）的资本工具。我们欢迎对这些选项作进一步完善，并期待收到反馈。

现在也到了更有效地为社区银行量身定制合并与收购（M&A）以及设立新机构（de novo）牌照申请流程的时机。我们正在探索简化这些流程，并更新美联储理事会（理事会）的合并分析，以准确考虑小型银行之间的竞争。现在就是建立一个框架的时候，该框架要认识社区银行的独特优势，并支持其在为整个美国的企业和家庭提供金融服务方面所扮演的关键角色。

有效的监管框架是我们能够有效监督金融机构的关键运营基础。我们正着手开展第三次《经济增长与监管文件减负法案》（EGRPRA）审查，以消除过时的、不必要的或过度负担性的规则。我的预期是——不同于以往的 EGRPRA 审查——本次审查将带来实质性变化。这种定期评估应当成为我们工作中持续的一部分。采取主动方式将确保监管能响应并适应银行业不断变化的需求与状况。

**大型银行的监管议程 **

我们也在对美联储对大型银行的监管进行现代化和简化。理事会正在考虑对我们大型银行监管资本框架的四大支柱进行修改：压力测试、补充杠杆率、巴塞尔 III 框架，以及全球系统重要性银行（G-SIB）附加费。

压力测试。理事会最近发布了一项提案，以增强公共问责，并确保我们压力测试框架与实践能够取得稳健的结果。该提案包括披露压力测试模型、设计压力测试情景的框架，以及用于 2026 年压力测试的情景。它降低波动，并在完全透明的基础上兼顾模型的稳健性与稳定性。同时，它还确保未来对这些模型作出的任何重大变更，都将在实施前先受益于公众意见。

补充杠杆率。银行监管机构最近已敲定对针对美国 G-SIB 的加强型补充杠杆率提案的修订。1 这些变更有助于确保杠杆资本要求主要作为基于风险的资本要求的后盾（backstop），这正是最初的意图。当杠杆率通常成为制约条件时，它会抑制银行和交易商从事低风险活动（包括持有国债证券），因为杠杆率会将相同的资本要求适用于安全与风险资产。

巴塞尔 III。理事会与我们联邦银行监管机构的同行一起，在美国推进巴塞尔 III 方面已采取措施。完成巴塞尔 III 对银行业而言是一项重要的收尾行动：它将降低不确定性，并就资本要求提供明确指引，使银行能够作出更具信息基础的业务与投资决策。我的做法是从下到上来校准新框架，而不是进行反向工程以实现针对既定或预先设想的资本要求方法。这些变更对实现现代化资本要求以支持市场流动性、可负担的住房拥有以及银行业的安全与稳健是一个重要目标。特别是，按照美国标准化方法，对抵押贷款及抵押贷款服务资产的资本处理，导致银行减少参与这一重要放贷活动，从而可能缩减获得按揭信贷的渠道。我们正在考虑更细化地区分按揭贷款风险的方法，使其收益惠及各类规模的金融机构，而不只是最大的银行。

G-SIB 附加费。此外，美联储正在与更广泛的资本框架改革工作协调配合，努力进一步完善 G-SIB 附加费框架。我们的综合框架必须在安全与稳健与金融稳定之间取得恰当平衡，同时促进经济增长。附加费必须被审慎校准，以避免无意中抑制银行业支持更广泛经济的能力。我们必须维持一个稳健的金融体系，同时避免施加不必要的负担，从而阻碍经济增长。

**监督 **

现在我将转向美联储的监督项目。在过去七年里，我一直一贯强调在监督中透明、问责和公平的重要性。这些原则指导了我在州银行专员任职期间的工作方式，并且至今仍继续指导我的做法。我也始终聚焦于理事会推动银行安全稳健运营以及维护美国金融体系稳定的责任。

一个有效的监督框架必须聚焦那些影响银行财务状况的因素，包括对银行运营以及更广泛金融体系稳定构成的重大风险，而不是那些对核心安全与稳健造成分散注意的琐碎问题。它必须在设计上以风险为基础，确保资源投向风险最具重大性的领域，并根据每家机构的规模、复杂性与风险特征来量身定制监督。我一直支持一种以风险为中心且量身定制的监督与监管方式，并且这一方向也体现在我为美联储考察人员所提供的近期指导中，并且已向公众发布。2

作为这项努力的一部分，美联储也在考虑制定一项监管规定，用于澄清基于不安全或不稳健做法所采取的执法行动标准——包括需要关注的事项（Matters Requiring Attention，MRAs）以及基于对安全与稳健构成威胁的其他监督发现。我们修订后的框架将把优先级放在应对对银行构成的实质性威胁，而非行政性缺陷。通过将我们的监督资源聚焦于那些在历史上与银行失败存在关联的重大问题，我们构建出一个更有效率的监督体系，从而增强金融稳定。

我们采取的另一个步骤是通过审查自 1979 年以来几乎未作重大修改的 CAMELS 框架来解决这些关切。例如，“管理”（M）这一部分长期以来一直被广泛批评为一种武断且高度主观的“兜底”类别。为所有组成部分建立清晰的指标与参数，将确保我们监督评估中的透明度与客观性。银行评级应当反映整体安全与稳健，而不仅仅是单一组成部分中的孤立缺陷。在最近对大型金融机构（LFI）评级体系作出修改之前，银行往往会被贴上“不够‘管理良好’”的标签，尽管它们拥有强劲的资本和流动性状况。为弥补这一不足，理事会最近已敲定对 LFI 评级体系的修订，以解决评级与整体机构状况之间的不匹配问题。

除了强化对金融风险的关注、更新我们的评级框架以及完善我们的监督工具之外，我们也在审查我们的监督指令、报告与行动。此外，理事会正式终止在其监督项目中使用声誉风险（reputational risk）做法。3 这一变化回应了合理的担忧：围绕声誉风险这种概念如果含义模糊，监督可能会不恰当地影响银行的经营决策。我们也正在考虑制定一项监管规定，以防止理事会人员鼓励、施加影响或强迫银行对因其在宪法上受到保护的政治或宗教信念、关联、言论或行为而产生的客户进行“去开户”（debank）或拒绝为其提供银行服务。我要讲清楚：银行监管者绝不应该、也不会在我任内指令银行允许或不允许为哪些个人以及合法企业服务。银行必须保持自由，基于自身风险评估来作出为个人与合法企业服务的决策。

再次感谢你们今天早上给予我出席并作证的机会。你们也知道，美联储目前处于联邦公开市场委员会（FOMC）会前静默期（pre-FOMC meeting blackout period），在此期间 FOMC 成员不被允许讨论货币政策。因此，很遗憾，我无法在今天的听证中讨论货币政策。基于此，我期待回答你们的问题。

1. 美国联邦储备系统理事会（Board of Governors of the Federal Reserve System），《各机构征求意见以修改某些监管资本标准提案》（“Agencies Request Comment on Proposal to Modify Certain Regulatory Capital Standards”），新闻稿，2025 年 6 月 27 日。返回正文

2. 参见美国联邦储备系统理事会（Board of Governors of the Federal Reserve System），《美联储理事会发布有关加强银行监督的信息》（“Federal Reserve Board Releases Information Regarding Enhancements to Bank Supervision”），新闻稿，2025 年 11 月 18 日。返回正文

3. 参见美国联邦储备系统理事会（Board of Governors of the Federal Reserve System），《美联储理事会宣布声誉风险将不再成为其对银行审查项目的组成部分》（“Federal Reserve Board Announces That Reputational Risk Will No Longer Be a Component of Examination Programs in Its Supervision of Banks”），新闻稿，2025 年 6 月 23 日。返回正文