截至 2026 年 4 月底，美国政府持有的没收比特币总量已达 328,372 枚，按当前市价计算价值约 2670 亿美元，是全球规模最大的已知主权持币方，占比特币总流通量约 1.56%。这一规模使其在全球主权比特币持仓中遥遥领先——对比之下，中国估计持有约 19 万枚，英国约 6.1 万枚，而率先将比特币定为法定货币的萨尔瓦多仅持有约 6,200 枚。
值得注意的是，这批比特币的全部来源均为联邦执法没收，并非政府主动购入。主要来源可追溯至三大执法行动：暗网平台「丝绸之路」查处案件、2022 年 Bitfinex 黑客攻击案的资产追缴（司法部查获 94,636 枚），以及过去十余年间各类刑事没收程序。从本质上看，美国政府并非通过公共市场买入成为全球最大的比特币主权持有者，而是通过长期的刑事执法行为，被动积累了这批可观的数字资产。
这批持仓的法律属性也有别于普通资产。由于来源为司法没收程序，资产的最终处分权受制于复杂的司法流程和财政决策机制，并非简单的财政资产处置。这一法律模糊地带，恰是其能否被正式纳入「战略储备」的关键前置议题。
一份行政命令为何不足以建立永久的比特币储备？
2025 年 3 月，时任总统签署的第 14233 号行政命令，提出了建立美国战略比特币储备（Strategic Bitcoin Reserve，SBR）的框架方向。该行政令提出三条核心原则：将联邦政府持有的全部比特币整合至单一储备账户、禁止出售没收资产、以及探索「预算中立」的增持策略——明确禁止使用纳税人资金进行公开市场购入。
但从制度设计角度看，行政命令存在一个根本性缺陷：它不具备法律的持久性。行政命令本质上是一届政府任内的政策声明，下一届政府有权随时修改或撤销。没有国会立法的背书，所谓「战略储备」的国家级永久性资产定位就无从确立。财政部长曾公开表示已停止出售比特币并确认该批资产划入储备，但这一承诺本质上仍是「本届政府的政策意向」，而非纳税人可以信赖的长期制度保障。
正因如此，参议员 Cynthia Lummis 主导推进的 BITCOIN Act，才成为这场博弈中最关键的立法变量。
BITCOIN Act 试图建立什么样的永久性储备架构？
2025 年 3 月，参议员 Cynthia Lummis 重新向美国参议院提交「BITCOIN Act of 2025」（全称「Boosting Innovation, Technology, and Competitiveness through Optimized Investment Nationwide Act」），试图通过立法建立战略比特币储备体系。H.R. 1008 被称为 “Bitcoin for America Act”，旨在允许以比特币缴纳联邦税，虽然也与储备主题相关，但其核心是税务支付机制，与 Lummis 法案的储备建立模式有本质区别。
该法案设定了明确的制度框架：要求美国财政部建立战略比特币储备，在五年内累计购入 100 万枚比特币，按当前价格计算约对应 810 亿美元的购入规模，并对政府已持有的比特币进行统一整合与管理。此外，法案还提出禁止在一定期限内出售储备资产，旨在建立类似于美国「战略石油储备」的永久性国家资产配置。
在众议院层面，与 Lummis 对应的立法努力来自众议员 Nick Begich，其推动的「American Reserves Modernization Act」已在 BITCOIN Act 基础上进行了命名和内容方面的更新升级。近期，白宫顾问已明确表示，战略比特币储备相关的立法车辆可能於 2026 年底捆绑至必须通过的《国防授权法案》（NDAA）年度军事支出法案中推进——这一路径是国会难以否决的「必过」通道。
与此同时，一股来自州层面的「灰度实验」也在同步展开。德克萨斯州参议院已通过战略比特币储备法案（SB 21），建立州级比特币储备并设立顾问委员会，开全美之先河。宾夕法尼亚州众议院提议允许财政主管使用「最高 10%」的州级基金购入比特币，亚利桑那、俄亥俄、新罕布什尔等州亦已完成相关议案的两院投票程序。尽管北达科他、蒙大拿等州因财政保守派反对而否决了类似议案，但州级战线仍在持续扩大，并从侧面为联邦层面的立法提供了一种「政治先行」的经验储备。
每年约 128 亿美元的卖出压力被消除意味着什么？
在行政命令签署之前，美国政府长期沿袭对没收比特币进行定期公开拍卖的传统。根据链上数据回溯测算，此前司法部与法警局的定期抛售操作，折合年均抛售量大约在 1 万枚比特币上下。若以前期约 8.2 万美元的单枚均价折算，年化卖出压力约为 8.2 亿美元——而按近期更高价格水平折算，该数字最高可推升至约 128 亿美元级别。若以目前市场可比的标准 ETF 日均净流入量作为对照，这一锁定相当于净减少了大约相当于主流 ETF 产品 4 至 6 周净流入量的抛压。
行政命令落地之后，财政部明确宣布「停止出售比特币」并转入战略储备。储备资产的「只进不出」原则，从源头上修改了政府的拍卖驱动行为模式。一旦国会通过 BITCOIN Act 完成立法，这一抛压削减将从现政府的政策选择，转变为跨越不同政治周期的永久性结构安排。
这对市场的具体影响体现在两个层面：其一，从二级市场流动性角度，每年数以亿计美元的潜在卖出压力被彻底移除，相当于在供应侧为市场削减了一块稳定的「被动抛压」。其二，从市场预期角度，投资者不再需要将「政府在何时进行公开拍卖」视为一种不确定性变量，比特币的市场定价可以更多回归基本面供需逻辑。
结合当前更大的供给格局来看，美国政府约 32.8 万枚持仓、最大企业持仓方 Strategy（前 MicroStrategy）超 73.8 万枚持仓、以及以现货 ETF 为代表的机构产品合计约 126 万枚持仓，三大主体合计已掌控超过 230 万枚比特币，占全部流通供应的约 11.6%。战略储备的「只进不出」原则，使其中政府持有的部分从潜在供给变量转变为结构性锁仓因素，进一步加剧了市场中「流动性冻结」的长期趋势。
从「行政令」到「国法」还缺少什么关键环节？
从框架确立到法律保障，以下三个环节的落地至关重要。
第一是跨机构整合与清算核查的透明度。白宫数字资产顾问 Patrick Witt 在近期公开承认，清查各联邦机构的分散持仓是一个非常复杂的过程，部分冷钱包曾被发现在各机构的办公桌抽屉中保管。而 2026 年初美国法警局遭遇的约 6,000 万美元数字资产被窃事件，更直接凸显了集中托管与安全管理的紧迫性。Witt 表示，内部核查工作已接近完成，这也是近期宣布「未来几周内发布重大公告」的主要背景。
第二是「预算中立」增持机制的确立。行政命令明确规定「不得使用纳税人资金」进行比特币购入。这意味着如果想执行 BITCOIN Act 中五年购入 100 万枚的目标，必须设计可行的「预算中立」路径——如利用关税收益调整、资产再投资等财政工具实现增持，同时避免直接使用税收资金。这是一个兼具技术可行性审查与财政合规要求的重大制度设计课题。
第三是 H.R. 1008 (Bitcoin for America Act) 的协同效应。该法案由众议院提出，旨在用比特币缴纳联邦税，虽然直接目标与建立储备不同，但一旦通过，将增加联邦政府通过税收渠道直接获得比特币的可能性，相当于为储备提供了一种「自然流入」机制。这项议员提案对比特币的二级市场流通和储备池的新增来源，具有潜在的结构性影响。
供应端锁仓效应正在如何重塑比特币市场结构？
将美国的战略储备置于更广阔的市场结构中观察，可以发现一个清晰的结构性趋势：比特币的流通盘正在经历从「高度分散型」向「机构化锁仓型」的质变。三大主体（美国政府、Strategy、现货 ETF）合计持币达 230 万枚以上，占比已超过总流通量的十分之一。
这种格局带来的市场效应是双重的。从正向效应来看，可交易流通盘逐步萎缩，导致交易所内比特币存量持续下降，这将在牛市期间放大价格弹性——因为新进入的买盘只需消化更少的浮动供应即可推动价格上涨。Strategy 采用「持有优先、永不卖出」的策略模式，现货 ETF 产品天然锁定托管，加上美国政府的「只进不出」储备安排，形成了一个多主体叠加的结构性「供给黑洞」。
但这一格局亦伴随潜在的脆弱性。在熊市或黑天鹅事件中，低流动性的环境下比特币价格跌幅往往更剧烈且难以快速修复。240 万枚左右所剩不多的交易所存量，加上锁仓机制，本身削弱了抄底资金能够用有限筹码缓冲下跌速度的窗口和空间。此外，持仓的高度集中化客观上形成了围绕几个核心主体节点的定价体系，这与比特币最初去中心化的叙事之间形成了一定程度的预期张力。
近期白宫表态与参议院听证会释放了什么信号？
2026 年 4 月 26 日，Patrick Witt 在比特币 2026 大会（Las Vegas）上表示，白宫将在「未来几周内」就战略比特币储备发布重大公告，并透露其团队在法律框架整合方面已取得「突破性进展」。这一表态是自 2025 年 3 月行政命令签署以来，白宫就 SBR 给出的最明确时间表。
Witt 指出，财政部 SBR 相关专责办公室的运作细节、各联邦机构持仓的完整清查报告以及「预算中立」增持路径的实施方案，均可能成为此次公告的核心内容。与此同时，他确认参议院的 BITCOIN Act 与众议院的 ARMA 法案是推进立法保障的「主要立法工具」。
5 月，参议院数字资产小组委员会计划就比特币战略储备议题举行听证会，届时 Lummis 与相关立法发起人将陈述 BITCOIN Act 的立法进展及国家战略必要性。听证会如能形成积极态势，将进一步增加法案年底之前成功搭车 NDAA 的可能性。
总结
美国政府对 328,372 枚比特币的储备安排正从一届政府的政策倾向，稳步走向跨越行政周期更迭的「制度化」阶段。行政命令已构建了「禁止出售」与「纳入战略储备」的框架性起点；参议院的 BITCOIN Act 与众议院的 ARMA 法案，则试图将这个框架上升为不可随意撤销的法定制度。伴随白宫近期「数周内公布更新」的表态以及 5 月参议院听证会的推进节奏，市场应做好准备面对以下结构性局面：每年稳定来自政府抛售的几十亿乃至百亿美元级别供应压力可能被永久消除，同时州级立法实验与联邦法案协同推进，共同勾勒出数字资产完全进入大国权重的整体方向。这些变化并不构成短期价格预测，但无疑是评估中长期比特币供需基本面的关键情境变量。
FAQ
Q1：美国政府 328,372 枚比特币持仓占全球总流通的比例是多少？
据了解，美国政府约 32.8 万枚比特币占目前总流通供应量约 1.56%。与全球其他主权国家相对比，中国估计约 19 万枚，英国约 6.1 万枚，萨尔瓦多约 6,200 枚。因此，美国政府持有比特币的规模远超其他主权国家，是全球第二大主权持有者中国的约 1.7 倍。
Q2：BITCOIN Act 与 ARMA 法案之间有区别吗？
两者目标一致。BITCOIN Act 由参议员 Cynthia Lummis 主导，五年内购入 100 万枚比特币；ARMA 法案由众议员 Nick Begich 推动，是众议院版本的修正与关联法案。
Q3：为何行政命令下的比特币储备仍需立法保障？
行政命令属于总统单边行政行动权限内制定的一种政策指令，不具备跨行政任期延续的持久法律效力。下一届政府有权单方面废除或修改这一储备制度。只有经过国会正式立法的储备安排，才能实现跨越不同政治周期的永久性制度保障。
