Pada 1 April 2026, Departemen Keuangan Amerika Serikat secara resmi merilis Notice of Proposed Rulemaking (NPRM) pertama untuk "Guiding and Establishing the National Innovation for US Stablecoins Act" (GENIUS Act), menandai dimulainya fase pembuatan dan implementasi aturan untuk undang-undang stablecoin bersejarah ini yang telah disahkan pada Juli 2025.
Tujuan utama NPRM ini adalah menetapkan seperangkat "prinsip umum" untuk menentukan apakah rezim regulasi stablecoin di tingkat negara bagian "secara substansial serupa" dengan kerangka regulasi federal. Penentuan ini secara langsung memengaruhi apakah penerbit stablecoin pembayaran dengan aset kurang dari $10 miliar dapat memilih pengawasan di tingkat negara bagian alih-alih tunduk pada regulasi federal yang komprehensif.
Departemen Keuangan membuka periode komentar publik selama 60 hari, di mana pelaku industri, regulator, dan pemangku kepentingan lainnya dapat mengirimkan masukan setelah NPRM ini secara resmi diterbitkan di Federal Register. Sebagai proposal aturan pertama dari Departemen Keuangan di bawah GENIUS Act, versi finalnya akan membawa dampak struktural terhadap lanskap pasar stablecoin di Amerika Serikat.
Persimpangan Regulasi: Linimasa Legislasi dan Proses Pembuatan Aturan
Perjalanan legislasi GENIUS Act dimulai pada 1 Mei 2025 ketika draf undang-undang ini diajukan di Senat. Pada 17 Juni, Senat mengesahkannya dengan suara 68 banding 30, dan DPR menyetujui pada hari yang sama dengan suara 308 banding 122. Presiden menandatanganinya menjadi undang-undang pada 18 Juli.
Setelah disahkan, Departemen Keuangan merilis permintaan komentar pertama terkait alat forensik digital dan topik stablecoin pada Agustus 2025, kemudian diikuti Advance Notice of Proposed Rulemaking pada September untuk menjaring masukan luas terkait detail implementasi, isu pajak, dan pengumpulan data.
Memasuki 2026, proses pembuatan aturan semakin dipercepat. Pada Februari, Office of the Comptroller of the Currency (OCC) mengeluarkan NPRM versinya sendiri. Pada 1 April, Departemen Keuangan merilis NPRM pertama untuk GENIUS Act, sementara Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) dan National Credit Union Administration (NCUA) juga secara bersamaan mempercepat proses pembuatan aturan mereka.
Berdasarkan jadwal implementasi undang-undang, aturan final diperkirakan mulai berlaku sekitar November 2026—18 bulan setelah GENIUS Act disahkan, atau 120 hari setelah lembaga pengatur utama menyelesaikan pembuatan aturan, mana yang lebih dulu. Artinya, penerbit stablecoin dapat memperkirakan kerangka regulasi federal dan negara bagian yang komprehensif pada akhir 2026 atau awal 2027.
Inti Teknis Dua Jalur: Ambang $10 Miliar dan Standar "Secara Substansial Serupa"
GENIUS Act menetapkan kerangka regulasi dua jalur untuk penerbit stablecoin pembayaran. Seluruh penerbit wajib mematuhi standar inti federal: menjaga cadangan 1:1 dengan aset sangat likuid, menebus stablecoin pada nilai nominal sesuai permintaan, mematuhi persyaratan anti-pencucian uang Bank Secrecy Act (BSA), serta menerbitkan laporan cadangan bulanan.
Pada level regulasi, Pasal 4(c) undang-undang ini memungkinkan "penerbit yang memenuhi syarat negara bagian" memilih pengawasan di tingkat negara bagian, asalkan kerangka regulasi negara bagian tersebut disertifikasi oleh Departemen Keuangan sebagai "secara substansial serupa" dengan kerangka federal. Namun, opsi ini hanya berlaku bagi penerbit dengan outstanding issuance tidak melebihi $10 miliar. Jika penerbit melampaui ambang ini, maka wajib beralih ke pengawasan federal, memperoleh persetujuan federal untuk tetap di bawah regulasi negara bagian, atau menghentikan penerbitan.
NPRM dari Departemen Keuangan memberikan penjelasan lebih lanjut tentang prinsip penentuan "keserupaan substansial", dengan membedakan dua kategori persyaratan berikut:
| Jenis Persyaratan | Konten Spesifik | Fleksibilitas Negara Bagian |
|---|---|---|
| Persyaratan Seragam | Komposisi dan kustodian aset cadangan, hak penebusan sesuai permintaan, pengungkapan bulanan, kepatuhan BSA/AML dan sanksi | Harus sepenuhnya konsisten dengan kerangka federal; tidak boleh ada penyesuaian |
| Persyaratan Dapat Disesuaikan Negara Bagian | Kecukupan modal, standar likuiditas, diversifikasi aset cadangan, manajemen risiko suku bunga | Negara bagian dapat menyesuaikan sesuai kondisi lokal, namun hasil regulasi akhir harus setidaknya seketat kerangka federal |
Selain itu, negara bagian dapat memberlakukan persyaratan tambahan, selama tidak bertentangan dengan hukum federal atau mengurangi tingkat keserupaan secara keseluruhan.
Ambang $10 miliar mencerminkan pendekatan regulasi bertingkat oleh pembuat undang-undang: penerbit lebih kecil dipandang berisiko rendah dan kecil kemungkinan berdampak pada stabilitas keuangan, sehingga dapat tetap di bawah pengawasan negara bagian. Sebaliknya, penerbit besar karena signifikansi sistemiknya wajib diatur langsung di tingkat federal. Desain ini menjaga ruang inovasi di tingkat negara bagian sekaligus menyediakan jalur "upgrade" yang jelas bagi penerbit seiring pertumbuhan skala.
Namun, kekakuan ambang ini juga menghadirkan tantangan. Penerbit yang mendekati batas $10 miliar mungkin sengaja membatasi penerbitan untuk menghindari pengawasan federal, yang berpotensi menghambat pertumbuhan pasar secara organik.
Sentimen Industri: Isu Inti dan Pandangan yang Berbeda
Pandangan industri terhadap NPRM ini berfokus pada beberapa isu utama berikut:
Kekhawatiran 1: Praktikalitas Jalur Regulasi Negara Bagian
Koalisi regulator negara bagian seperti Conference of State Bank Supervisors (CSBS) menyampaikan kekhawatiran awal, utamanya bahwa interpretasi Departemen Keuangan terhadap "secara substansial serupa" terlalu ketat, sehingga banyak rezim negara bagian dinyatakan tidak memenuhi syarat dan penerbit kecil dipaksa lebih awal masuk jalur regulasi federal yang lebih mahal.
Kekhawatiran 2: Harapan Akan Aturan yang Lebih Jelas
Industri secara umum berharap Departemen Keuangan akan memberikan standar yang lebih kuantitatif untuk "keserupaan substansial" dalam aturan final, bukan sekadar deskripsi berbasis prinsip yang luas. Ambiguitas meningkatkan kompleksitas dan ketidakpastian kepatuhan bagi penerbit yang beroperasi lintas negara bagian.
Kekhawatiran 3: Tantangan Koordinasi Multi-Lembaga
Saat ini, OCC, FDIC, dan NCUA masing-masing mengembangkan aturan terkait GENIUS Act di yurisdiksi mereka. Walaupun pembuatan aturan secara paralel mendukung spesialisasi, hal ini juga dapat menimbulkan tumpang tindih atau konflik regulasi, sehingga penerbit harus menavigasi kepatuhan di beberapa lembaga federal.
Kekhawatiran 4: Kekosongan Legislasi untuk Stablecoin Berbunga
Perlu dicatat, GENIUS Act tidak mengatur stablecoin berbunga. Kekosongan ini menjadi hambatan utama bagi legislasi struktur pasar yang lebih luas di Kongres, yang sering disebut sebagai Clarity Act.
Menelaah Standar "Secara Substansial Serupa"
NPRM Departemen Keuangan mendasarkan penilaian "keserupaan substansial" pada aturan dan interpretasi yang dikeluarkan OCC. Dokumen ini secara eksplisit menyatakan bahwa tolok ukur federal sebagian besar mengacu pada kerangka regulasi OCC untuk penerbit stablecoin non-bank.
Pilihan narasi ini layak dianalisis lebih lanjut. Menjadikan kerangka OCC sebagai tolok ukur secara efektif menempatkan OCC di pusat rezim regulasi stablecoin. Meski undang-undang membagi tanggung jawab regulasi ke beberapa lembaga federal, penetapan standar OCC sebagai acuan teknis berarti standar inilah yang menjadi patokan utama bagi rezim regulasi negara bagian.
Logikanya jelas: hanya dengan tolok ukur federal yang terdefinisi dan dapat diimplementasikan, penilaian "keserupaan" rezim negara bagian dapat dilakukan secara bermakna. Namun, hal ini menimbulkan pertanyaan balik: jika standar OCC sendiri masih dalam pengembangan (NPRM-nya baru dirilis Februari 2026), apakah penilaian "keserupaan substansial" saat ini memiliki referensi yang cukup jelas?
Selama periode komentar 60 hari, Departemen Keuangan diperkirakan akan menerima banyak masukan yang mendesak klarifikasi lebih lanjut atas tolok ukur federal atau pembentukan mekanisme koordinasi multi-lembaga yang lebih fleksibel. Walaupun aturan final mungkin mengakomodasi sebagian masukan ini, kerangka inti yang berpatokan pada standar OCC kemungkinan besar akan tetap dipertahankan.
Analisis Dampak Industri: Siapa yang Diuntungkan dan Siapa yang Tertekan
Per 1 April 2026, pasar stablecoin global bernilai sekitar $310 miliar, mencakup 391 token. Tether (USDT) memiliki kapitalisasi pasar sekitar $184 miliar, sedangkan USDC sebesar $77 miliar—keduanya jauh di atas ambang $10 miliar.
Bagi penerbit besar (di atas $10 miliar): Stablecoin utama seperti USDT dan USDC tidak lagi dapat memilih regulasi negara bagian dan harus tunduk pada pengawasan federal langsung. Ini mencakup pemenuhan seluruh persyaratan kepatuhan dari lembaga seperti OCC dan FDIC, termasuk standar modal yang lebih ketat, audit keuangan tahunan berbasis GAAP (oleh firma akuntan publik terdaftar), dan sertifikasi laporan cadangan bulanan oleh CEO/CFO. Walaupun biaya kepatuhan akan meningkat signifikan, penerbit besar juga memperoleh kepastian regulasi di tingkat federal, sehingga memudahkan kemitraan lebih dalam dengan institusi keuangan tradisional.
Bagi penerbit kecil dan menengah (di bawah $10 miliar): Mereka memperoleh fleksibilitas strategis. Tetap di bawah pengawasan negara bagian menawarkan lingkungan regulasi yang lebih adaptif, khususnya terkait pengelolaan modal dan cadangan. Namun, hal ini bergantung pada rezim regulasi negara bagian yang lolos sertifikasi "keserupaan substansial". Kerangka yang sudah matang seperti NYDFS New York berpeluang besar lolos, sedangkan negara bagian dengan rezim kurang berkembang akan menghadapi tantangan.
Bagi regulator negara bagian: NPRM ini secara efektif memulai "kompetisi regulasi". Negara bagian harus menilai kesenjangan antara rezim stablecoin mereka dengan standar federal dan melakukan penyesuaian proaktif selama atau setelah periode komentar 60 hari. Negara bagian yang berhasil memperoleh sertifikasi Departemen Keuangan akan menarik lebih banyak proyek stablecoin, serta mendapatkan manfaat pajak dan penciptaan lapangan kerja.
Bagi regulator federal: Peran OCC, FDIC, dan NCUA semakin diperkuat. Koordinasi multi-lembaga akan menjadi norma dalam pengawasan stablecoin, dan konsistensi aturan antar lembaga akan berpengaruh langsung pada efisiensi pasar.
Analisis Skenario: Tiga Jalur Evolusi yang Mungkin Terjadi
Berdasarkan NPRM saat ini dan masukan industri, terdapat tiga skenario potensial yang dapat terjadi:
Skenario 1: Koordinasi Fleksibel
Departemen Keuangan mengakomodasi masukan industri dalam aturan final, menafsirkan standar "keserupaan substansial" secara lebih fleksibel sehingga lebih banyak rezim negara bagian memenuhi syarat. Mekanisme koordinasi federal-negara bagian dibentuk, menyediakan kanal kepatuhan "satu pintu" bagi penerbit multi-negara bagian. Aturan final berlaku sesuai jadwal pada November 2026.
→ Dalam skenario ini, penerbit kecil dan menengah tetap memiliki banyak opsi, sistem regulasi negara bagian tetap terjaga dan dioptimalkan, serta biaya kepatuhan secara keseluruhan tetap terkendali.
Skenario 2: Keseragaman Ketat
Departemen Keuangan mempertahankan interpretasi ketat atas "keserupaan substansial", sehingga sebagian besar rezim negara bagian dinyatakan tidak memenuhi syarat. Penerbit di bawah $10 miliar menghadapi pilihan terbatas, dipaksa masuk pengawasan federal, atau harus bermitra dengan institusi keuangan besar. Aturan final mungkin tertunda hingga awal 2027.
→ Dalam skenario ini, konsentrasi industri bisa meningkat pesat, menekan penerbit kecil. Namun, keseragaman regulasi federal akan mendukung integritas pasar jangka panjang.
Skenario 3: Pelengkap Legislasi
Selama periode komentar NPRM, Kongres mendorong legislasi struktur pasar yang lebih luas seperti Clarity Act, mengatur stablecoin berbunga dan isu lain yang belum diatur GENIUS Act. Legislasi baru ini dapat memengaruhi isi akhir aturan Departemen Keuangan, sehingga prosesnya tertunda hingga paruh kedua 2027.
→ Dalam skenario ini, ketidakpastian pasar berlangsung lebih lama, menyulitkan perencanaan kepatuhan penerbit, namun kerangka regulasi yang dihasilkan akan lebih komprehensif.
Kesimpulan
Rilis NPRM GENIUS Act oleh Departemen Keuangan menandai pergeseran penting dalam regulasi stablecoin AS—dari cetak biru legislatif menuju aturan yang dapat diimplementasikan. Ambang $10 miliar dan standar "secara substansial serupa" menjadi dua pilar sistem dua jalur, dan definisi finalnya akan sangat memengaruhi persaingan di pasar stablecoin.
Periode komentar publik 60 hari adalah jendela krusial bagi para pemangku kepentingan industri untuk memengaruhi proses pembuatan aturan. Mulai dari regulator negara bagian, penerbit stablecoin, penyedia layanan kepatuhan, hingga pengguna akhir—setiap masukan dapat berdampak pada arah akhir aturan. Apakah kerangka final akan condong ke koordinasi fleksibel atau keseragaman ketat, satu hal jelas: rezim regulasi stablecoin AS tengah terbentuk dengan cepat, dan pelaku industri harus menyiapkan strategi mereka sejak dini.
