ศาลปกครองกรุงโซล แผนกที่ 5 ซึ่งมีผู้พิพากษา อี จอง-วอน เป็นประธาน ตัดสินในวันที่ 9 ให้เป็นผลดีแก่ Dunamu ในคดีความทางปกครองที่ท้าทายคำสั่งระงับการประกอบธุรกิจเป็นเวลา 3 เดือนที่ออกโดยหน่วยข่าวกรองทางการเงิน (FIU) หลังการพิพากษา FIU ประกาศแผนจะยื่นอุทธรณ์ โดยระบุว่ามีเหตุแห่งข้อพิพาทที่ยังคงเหลืออยู่ คดีนี้นับเป็นคดีความทางปกครองครั้งแรกที่เกี่ยวข้องกับการซื้อขายระหว่างศูนย์/แพลตฟอร์มแลกเปลี่ยนสินทรัพย์เสมือนกับผู้ให้บริการสินทรัพย์เสมือนไม่ที่จดทะเบียน ซึ่งถือเป็นแบบอย่างสำคัญสำหรับการกำหนดมาตรฐานการกำกับดูแลและขอบเขตการบังคับใช้ในภาคการแลกเปลี่ยนสินทรัพย์ดิจิทัล
คำวินิจฉัยของศาลปกครองกรุงโซลถือเป็นการตีความที่มีนัยสำคัญเกี่ยวกับภาระผูกพันด้านกฎระเบียบสำหรับการแลกเปลี่ยนสินทรัพย์เสมือน
ประเด็นกฎหมายหลัก: การตีความข้อกำหนดที่เป็นอิสระ
ข้อพิพาทตรงกลางในคดีนี้อยู่ที่ว่า “การไม่ดำเนินการมาตรการที่จำเป็นเพื่อป้องกันการฟอกเงินและการสนับสนุนการก่อการร้าย” ถือเป็นข้อกำหนดทางกฎหมายที่เป็นอิสระสำหรับการดำเนินการบังคับใช้ทางปกครองหรือไม่ ศาลได้พิจารณาคำถามนี้เป็นฐานเพื่อกำหนดว่าคำสั่งบังคับใช้ของ FIU ต่อ Dunamu มีความชอบธรรมตามกฎหมายหรือไม่
จุดยืนทางกฎหมายของ Dunamu เห็นว่า มาตรการเฉพาะที่ต้องใช้เพื่อป้องกันการฟอกเงินและการสนับสนุนการก่อการร้ายจะต้องถูกกำหนดอย่างชัดเจนล่วงหน้าก่อน เพื่อให้ข้อกำหนดนี้สามารถเป็นฐานที่เป็นอิสระสำหรับการดำเนินการทางปกครองได้ บริษัทโต้แย้งว่า FIU ไม่ได้ระบุว่าควรดำเนินมาตรการที่เป็นรูปธรรมใด จึงทำให้ข้อกำหนดดังกล่าวคลุมเครือเกินไปที่จะใช้สนับสนุนการบังคับใช้
ข้อโต้แย้งของ FIU และกรอบการวิเคราะห์ของศาล
FIU ยืนยันว่า เมื่อเงื่อนไขสองประการได้รับการเติมเต็มแล้ว—(1) การทำธุรกรรมกับผู้ให้บริการสินทรัพย์เสมือนไม่ที่จดทะเบียน และ (2) การซื้อขายเพื่อวัตถุประสงค์ทางธุรกิจ—ข้อกำหนดเกี่ยวกับมาตรการต่อต้านการฟอกเงินจะถือว่าสำเร็จโดยอัตโนมัติ การตีความนี้จะมองว่าการซื้อขายกับผู้ให้บริการที่ไม่ได้จดทะเบียนนั้นเป็นความล้มเหลวในการดำเนินมาตรการป้องกันที่จำเป็นโดยธรรมชาติ
อย่างไรก็ดี ศาลไม่ยอมรับเหตุผลดังกล่าว ศาลวิเคราะห์ถ้อยคำตามกฎหมายของพระราชบัญญัติวิเคราะห์ข่าวกรองทางการเงินของเกาหลีใต้ (특금법) มาตรา 7 ซึ่งระบุว่า: “กรณีที่มิได้ดำเนินการมาตรการที่จำเป็นเพื่อป้องกันการฟอกเงินและการสนับสนุนการก่อการร้าย ทั้งที่มิได้กระทำโดยเจตนาหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ตามที่กำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกา” ศาลเห็นว่าถ้อยคำตามกฎหมายนี้อ่านได้โดยธรรมชาติว่าเป็นการกำหนด “การไม่ดำเนินการมาตรการที่จำเป็น” เป็นข้อกำหนดที่แยกจากกันและเป็นอิสระ—แตกต่างจากการซื้อขายกับผู้ให้บริการที่ไม่ได้จดทะเบียนเพียงอย่างเดียว
โครงสร้างตามกฎหมายและการวิเคราะห์ความเฉพาะเจาะจงด้านการกำกับดูแล
เหตุผลของศาลมุ่งเน้นไปที่ความแตกต่างระหว่างข้อกำหนดตามกฎหมายกับบทบัญญัติสำหรับการบังคับใช้ของพระราชกฤษฎีกา ภายใต้กรอบการกำกับดูแลในปัจจุบัน พระราชกฤษฎีการะบุสถานการณ์ที่เป็นรูปธรรมสองกรณี ได้แก่ (1) ความล้มเหลวในการปฏิบัติตามข้อกำหนดการแยกบันทึกธุรกรรมของลูกค้า (Article 8) และ (2) ความล้มเหลวในการปฏิบัติตามการกำกับดูแล คำสั่ง การตรวจสอบ หรือมาตรการของ FIU (Article 15)
ศาลชี้ให้เห็นว่า มาตรา 15 เป็นบทบัญญัติการกำกับดูแลโดยทั่วไปเกี่ยวกับอำนาจของ FIU เหนถาบถาบถาบ… ต่อสถาบันการเงิน และไม่ได้ระบุอย่างเฉพาะเจาะจงถึงมาตรการที่เป็นรูปธรรมซึ่งต้องใช้เพื่อป้องกันการฟอกเงิน เนื่องจากพระราชกฤษฎีกาขาดข้อกำหนดที่ชัดเจนและละเอียดว่าจะถือว่า “มาตรการที่จำเป็น” เพื่อการป้องกันการฟอกเงินคืออะไร ศาลจึงสรุปว่า ต้องมีข้อกำหนดที่เป็นอิสระสำหรับมาตรการดังกล่าวอยู่แยกต่างหากจากกรอบการกำกับดูแลทั่วไป
การตีความนี้ช่วยป้องกันไม่ให้ FIU นำการไม่ปฏิบัติตามกฎระเบียบไปผสานรวมกับมาตรการป้องกันการฟอกเงินให้เป็นข้อกำหนดเดียวที่ไม่ได้กำหนดความหมายไว้
ตรรกะเรื่องเกณฑ์ธุรกรรมและการประเมินความเสี่ยง
ส่วนที่มีนัยสำคัญโดยเฉพาะของเหตุผลศาลเกี่ยวข้องกับโครงสร้างด้านกฎระเบียบของ FIU เองเกี่ยวกับเกณฑ์ธุรกรรม FIU กำหนดให้กฎ Travel Rule และข้อกำหนดบัญชีรายชื่อที่ได้รับอนุมัติ (whitelist) ซึ่งป้องกันธุรกรรมกับผู้ให้บริการที่ไม่ได้จดทะเบียนโดยการออกแบบนั้น จะใช้กับธุรกรรมที่มีมูลค่า 1 ล้านวอนขึ้นไป อย่างไรก็ดี FIU ไม่ได้ใช้ข้อกำหนดดังกล่าวกับธุรกรรมที่ต่ำกว่า 1 ล้านวอน
ศาลตีความความแตกต่างด้านกฎระเบียบนี้ว่าเป็นหลักฐานว่า FIU เองประเมินความเสี่ยงในการฟอกเงินและการสนับสนุนการก่อการร้ายสำหรับธุรกรรมที่ต่ำกว่า 1 ล้านวอนว่าค่อนข้างต่ำ ศาลให้เหตุผลว่า หากการซื้อขายกับผู้ให้บริการที่ไม่ได้จดทะเบียนจะถือเป็นความล้มเหลวในการดำเนินมาตรการต่อต้านการฟอกเงินโดยอัตโนมัติ FIU ก็คงจะต้องใช้ข้อจำกัดเดียวกันกับธุรกรรมทุกขนาดอย่างมีเหตุผล
ดังนั้น ศาลจึงปฏิเสธข้อโต้แย้งของ FIU ที่ว่าธุรกรรมที่มีมูลค่าต่ำกว่า 1 ล้านวอนกับผู้ให้บริการที่ไม่ได้จดทะเบียนนั้นทำให้ข้อกำหนด “การไม่ดำเนินการมาตรการที่จำเป็นเพื่อป้องกันการฟอกเงินและการสนับสนุนการก่อการร้าย” เป็นจริงโดยอัตโนมัติ
ผลกระทบในวงกว้างต่อการกำกับดูแลการแลกเปลี่ยนสินทรัพย์เสมือน
คำพิพากษานี้กำหนดว่า การมีธุรกรรมกับผู้ให้บริการที่ไม่ได้จดทะเบียนไม่ได้ทำให้เกิดการไม่ปฏิบัติตามข้อกำหนดด้านกฎระเบียบโดยอัตโนมัติสำหรับมาตรการป้องกันการฟอกเงิน แทนที่จะเป็นเช่นนั้น ศาลได้ส่งสัญญาณว่า การดำเนินการบังคับใช้จะต้องมีฐานอยู่บนความล้มเหลวที่เฉพาะเจาะจง ระบุได้ และเป็นรูปธรรมในการดำเนินมาตรการป้องกันที่ถูกกำหนดไว้ล่วงหน้า
คำตัดสินยังชี้แจงว่า หน่วยงานกำกับดูแลไม่สามารถอาศัยเหตุผลที่คลุมเครือหรือเป็นวงจร เช่น “ธุรกรรมกับผู้ให้บริการที่ไม่ได้จดทะเบียนมีความเสี่ยงโดยธรรมชาติ ดังนั้นผู้ให้บริการจึงล้มเหลวในการป้องกันความเสี่ยง” เพื่อใช้เป็นเหตุผลในการบังคับใช้ทางปกครอง แทนที่จะเป็นเช่นนั้น หน่วยงานต้องชี้ไปที่ข้อกำหนดด้านกฎระเบียบที่เฉพาะเจาะจง และแสดงให้เห็นว่า “นิติบุคคลที่ถูกกำกับ” ไม่ได้ปฏิบัติตามข้อกำหนดเหล่านั้น
การที่ Dunamu ได้นำมาตรการคุ้มครองเพิ่มเติมมาใช้ รวมถึงคำมั่นเป็นลายลักษณ์อักษรจากคู่ค้า และการใช้เครื่องมือวิเคราะห์บล็อกเชน (Chainalysis) ถูกบริษัทอ้างเป็นหลักฐานของมาตรการต่อต้านการฟอกเงินเชิงรุก แม้ศาลจะไม่ได้วิเคราะห์มาตรการเหล่านี้อย่างละเอียดในเหตุผลที่เผยแพร่ แต่ตรรกะของคำตัดสินบ่งชี้ว่า ขั้นตอนเชิงป้องกันดังกล่าวช่วยเสริมการป้องกันของผู้ให้บริการต่อข้อกล่าวหาว่ามีความล้มเหลวของมาตรการ
คำถามที่พบบ่อย
Q: อะไรคือความแตกต่างระหว่างการซื้อขายกับผู้ให้บริการสินทรัพย์เสมือนที่ไม่ได้จดทะเบียน กับการไม่ดำเนินมาตรการต่อต้านการฟอกเงิน?
ตามคำวินิจฉัยของศาลปกครองกรุงโซล การซื้อขายกับผู้ให้บริการที่ไม่ได้จดทะเบียนไม่ได้ถือเป็นการไม่ดำเนินมาตรการต่อต้านการฟอกเงินโดยอัตโนมัติ ทั้งสองประการเป็นข้อกำหนดทางกฎหมายที่แยกจากกัน ศาลตัดสินว่า FIU ไม่สามารถทำให้ทั้งสองเรื่องปนกันได้ และแทนที่นั้น FIU ต้องแสดงให้ได้ว่ามี “มาตรการต่อต้านการฟอกเงิน” ที่เจาะจงและกำหนดไว้ล่วงหน้าซึ่งไม่ได้ถูกนำไปปฏิบัติ การซื้อขายกับผู้ให้บริการที่ไม่ได้จดทะเบียนอาจบ่งชี้ถึงความเสี่ยงที่สูงขึ้น แต่ไม่ได้พิสูจน์ด้วยตัวมันเองว่ามาตรการป้องกันที่จำเป็นนั้นไม่มีอยู่
Q: ทำไม FIU จึงใช้กฎที่แตกต่างกันกับธุรกรรมที่สูงกว่าและต่ำกว่า 1 ล้านวอน?
FIU กำหนดให้กฎ Travel Rule และข้อกำหนดบัญชีรายชื่อที่ได้รับอนุมัติ (ซึ่งป้องกันธุรกรรมกับผู้ให้บริการที่ไม่ได้จดทะเบียน) ใช้เฉพาะกับธุรกรรมที่มีมูลค่า 1 ล้านวอนขึ้นไปเท่านั้น ศาลปกครองกรุงโซลตีความความแตกต่างนี้ว่าเป็นหลักฐานว่า FIU ประเมินความเสี่ยงการฟอกเงินให้ต่ำลงสำหรับธุรกรรมขนาดเล็ก โครงสร้างด้านกฎระเบียบนี้บ่อนทำลายข้อโต้แย้งของ FIU ที่ว่าธุรกรรมทั้งหมดกับผู้ให้บริการที่ไม่ได้จดทะเบียนทำให้เกิดความล้มเหลวของมาตรการโดยอัตโนมัติ เนื่องจาก FIU เองได้กำหนดแล้วว่าธุรกรรมที่เล็กกว่านั้นควรใช้การควบคุมที่เข้มงวดน้อยกว่า
Q: ต่อไปในคดีนี้จะเกิดอะไรขึ้น?
FIU ได้ประกาศแผนที่จะยื่นอุทธรณ์คำวินิจฉัยของศาลปกครองกรุงโซล คดีจะดำเนินต่อไปยังศาลที่สูงกว่า ซึ่ง FIU จะพยายามคว่ำคำตัดสิน กระบวนการอุทธรณ์มีแนวโน้มว่าจะช่วยชี้แจงมาตรฐานทางกฎหมายสำหรับการปฏิบัติตามกฎระเบียบของการแลกเปลี่ยนสินทรัพย์เสมือน รวมถึงขอบเขตของอำนาจในการบังคับใช้ของ FIU เพิ่มเติม
